Una introducció a l’ordenació territorial de la conurbació barcelonina.
Avui elBaix.cat, conjuntament amb Catalunya Metropolitana, publica el primer dels quatre articles escrits per l’advocat de Sant Feliu de Llobregat, Rafael Bellido, sobre el PDUM.
Per mitjà de quatre articles intentaré fer un breu resum entenedor i amb vocació didàctica del Pla Director Urbanístic de l’Àrea Metropolitana (PDUM), aprovat inicialment pel Consell Metropolità de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB) en el mes de març d’enguany i que roman a informació pública fins el dia 30 d’octubre per tal de consultar-lo, i si s’escau, presentar al·legacions.
Fer una exposició concisa del PDUM no és una tasca a priori senzilla atès el gran volum de documentació que el conforma, malgrat que un dels arxius es denomini de síntesi. D’igual forma, resulta un risc presentar-lo de forma entenedora i didàctica, atès que la disciplina de l’ordenació del territori i l’urbanisme alberga un component tècnic destacable, que a vegades resulta massa críptic per les persones no familiaritzades.
Per entendre el PDUM, la passa inicial és contextualitzar-lo, conèixer qual és la finalitat i els antecedents.
L’aprovació del PDUM és un mandat de la Llei 31/2010, del 3 d’agost, de l’Àrea Metropolitana de Barcelona. El primer que resulta curiós d’aquesta Llei és el concepte de creació d’aquesta administració (definida com a ens local supramunicipal de caràcter territorial), segons preveu l’article 1, doncs per molts ciutadans l’AMB ja era una realitat preexistent de feia dècades. Cal tenir en compte que l’AMB, amb el nom d’Entitat Municipal Metropolitana de Barcelona, va ser dissolta per la Llei 7/1987, 4 d’abril, del Parlament de Catalunya. Un dels motius de l’aprovació de la Llei de 1987 va ser suprimir el contrapes tant important que l’antiga Entitat, coneguda com a Corporació Metropolitana, mantenia amb la Generalitat de Catalunya, atès que administrava gran part dels habitants del país amb un volum significatiu de competències i recursos econòmics. En aquella època, el lideratge de la ciutat de Barcelona era especialment intens, un cop escollida com a seu olímpica el 17 d’octubre de 1986.
Malgrat la desaparició de la Corporació, la Generalitat reconegué la necessitat imperiosa de coordinar determinats serveis locals, tot creant en la mateixa Llei de 1987, l’Entitat Metropolitana de Serveis Hidràulics i Tractament de Residus (Entitat Metropolitana del Medi Ambient) i l’Entitat Metropolitana de Transport. Per complicar una mica les coses, no tots els ajuntaments de l’antiga Corporació formaven part de les dues entitats, el que explica la diferència en la gestió i finançament del transport públic entre les zones 1 i 2, i l’establiment de noves prestacions per als que no havien estat inicialment adscrits, que justificà la imposició del tribut metropolità, una vegada creada, millor dit restablerta, la Corporació amb la denominació d’AMB. En el període entre 1987 i 2010, els municipis metropolitans van constituir la Mancomunitat de Municipis de l’Área Metropolitana de Barcelona, com associació voluntària que gestionava part de les competències de l’extinta Corporació, com determinats elements de la xarxa viària, inversions i manteniment d’espais públics i la coordinació entre l’Entitat del Medi Ambient i l’Entitat del Transport. No obstant, no tenia competències en urbanisme, una distorsió notable com relataré després, i que no es va recuperar fins l’entrada en vigor de la Llei 31/2010.
El PDUM té com a objectius (art.22 de la Llei 31/2010):
- a) Establir els elements estructurants de l’ordenació urbanística de l’àmbit territorial metropolità.
- b) Establir les determinacions sobre el desenvolupament urbanístic sostenible, la mobilitat de les persones i les mercaderies i el transport públic metropolità.
- c) Establir mesures de protecció del sòl no urbanitzable i l’estructura orgànica d’aquest sòl.
- d) Concretar i delimitar les reserves de sòl per a les infraestructures i els sistemes generals de l’àmbit metropolità, com ara xarxes viàries, ferroviàries, hidràuliques, portuàries, aeroportuàries, de sanejament i abastament d’aigua, de telecomunicacions, d’equipaments, d’espais lliures i altres de semblants.
- e) Definir polítiques metropolitanes de sòl i habitatge, i també d’activitat econòmica, per a garantir la solidaritat intermunicipal en l’execució de polítiques d’habitatge assequible i de protecció pública, la suficiència i la viabilitat d’aquestes polítiques per a garantir el dret constitucional a l’habitatge i el desenvolupament urbanístic sostenible.
Aquests objectius es concreten en les determinacions de l’art. 23, que en resum són:
- Definició de les reserves d’infraestructures de comunicació, equipaments comunitaris, espais lliures, corredors naturals i preservació dels ecosistemes.
- Classificació del sòl, amb major grau de concrecció en funció de si és sòl urbà consolidat o no consolidat, urbanitzable o no urbanitzable. Pel que fa al sòl urbà no consolidat defineix els àmbits de transformació urbanística d’interès metropolità
- Definició de la normativa urbanística i d’edificació comuna.
- Classificació i qualificació del sòl necessari per polítiques d’habitatge i d’activitat econòmica
- Especifica els àmbits que poden ésser executades directament, inclosos els relatius a reserves per a habitatge amb protecció pública i allotjaments dotacionals, i aquelle que són susceptibles, si s’escau, de desenvolupament per mitjà d’un planejament urbanístic derivat
Malgrat aquests objectius i determinacions tan magnes, l’entrada en vigor del PDUM no comportarà la derogació automàtica del vigent Pla General Metropolità de Barcelona (PGM) atès que aquesta provindrà de la mà d’un altre planejament urbanístic metropolità posterior. Al respecte, l’article 27.1 de la Llei 31/2010 preveu l’aprovació del Pla d’ordenació urbanística metropolità, (POUMET), el qual desplegarà les determinacions del PDUM, amb el detall propi d’un pla d’ordenació urbanística municipal, i n’establirà les altres determinacions pròpies (es pressuposa no contradictòries amb el PDUM).
El PDUM té antecedents que evidencien la persistent voluntat d’ordenació del territori metropolità. La primera proposta, que englobava el conjunt de tota Catalunya, fou el Pla de Distribució en zones del territori català, de l’any 1932, conegut com a Regional Planning, i el Pla per a la Nova Barcelona o Pla Macià, any 1934, intents clarividents liderats pels germans Rubió i Tudurí, inspirats per les tècniques urbanístiques dels països del Nord i d’Itàlia, que van ser frustrats per les convulsions polítiques fraticides de la guerra civil i la pèrdua de les llibertats nacionals.
Instruments posteriors van ser; la Llei sobre Ordenació Urbana de Barcelona i la seva comarca, de 3 de desembre de 1953, amb la qual s’aprovava el Pla Comarcal i es creava la Comissió d’Urbanisme de Barcelona, el Pla general d’ordenació de la província de Barcelona, del Ministeri de l’Habitatge, l’any 1959, el Pla Director de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, de 1966, amb el mateix nom de l’actual, i que fou un instrument de notable vàlua però amb greus dificultats de gestió i aplicació. La creació de l’Entitat Municipal Metropolitana de Barcelona l’agost de 1974 (la Corporació) facilità l’aprovació del Pla General Metropolità d’Ordenació Urbana de Barcelona (PGM), en vigor des del 19 de juliol de 1976.
El PGM és un planejament urbanístic que ha establert un model urbà per a la ciutat de Barcelona i 26 municipis del seu entorn, que ha estat executat en coherència, qüestió rellevant atès que els plans anteriors esmentats no van tenir gairebé incidència pràctica. El PGM va emprar una zonificació del territori precisa, amb una previsió de zones verdes, equipaments i vialitat, espais naturals i sòls agraris a preservar i àrees per equilibrar el paper prepoderant de la ciutat de Barcelona per mitjà dels denominats centres direccionals. Nogensmenys, hi ha motius que justifiquen la necessitat d’un nou planejament urbanístic per l’AMB, que exposo tot seguit.
El PGM ha viscut tres èpoques. Entre els anys 1976 i 1987, la Corporació Metropolitana era l’administració que el gestionava, amb una visió integral de conjunt, i que va donar entre altres fruits, el Pla especial d’ordenació i protecció del medi natural del Parc de Collserola i el Parc Tecnològic del Vallès, així com la dotació d’una unitat especialitzada en el cessament d’urbanitzacions il·legals, que entre altres èxits, va evitar una gran urbanització de baixa densitat a la muntanya entre Molins de Rei i Sant Feliu de Llobregat, coneguda com a les Pinedes de Santa Creu d’Olorda. Entre 1987, any de la dissolució de la Corporació Metropolitana, i el 2010, el PGM va patir incesants modificacions puntuals que l’han desvertebrat, en bona part per l’absència d’una administració actuant que portés el timó, quedant a expenses de les propostes que cada Ajuntament concertava amb la Direcció General d’Urbanisme de la Generalitat de Catalunya. El resultat han estat centenars de modificacions puntuals, que en alguns casos eren tant transcedents que constituien de facto revisions encobertes del PGM, així com també milers de planejaments urbanístics derivats que han desdibuixat la zonificació congruent de la versió original de 1976. A tall d’exemple, s’han esborrat reserves viàries supramunicipals de forma fragmentada, subsistint com un “Guadiana” a la mateixa localitat o a la limítrof.
La disposició transitòria primera de la Llei 7/1987 que dissolia la Corporació Metropolitana preveia que no es podia revisar el PGM fins que no s’aprovés el Pla Territorial Metropolità de Barcelona (PTMB). Aquesta prohibició comportava la impossibilitat mentrestant tant de fer un nou PGM com de què les localitats metropolitanes es poguessin desvincular mitjançant un pla general d’ordenació urbana propi.
El PTMB que comprèn la Regió Metropolitana, eren 7 comarques, que desprès s’han centrat en els dos Vallesos, el Maresme, el Baix Llobregat i el Barcelonés. Aquest Pla no es va aprovar definitivament fins l’abril de 2010, dins de la tasca del Govern de la Generalitat tripartit per recuperar el temps perdut, atès que des de la Llei catalana de Política Territorial de 1983 hi havia l’obligació de què s’aprovés cadascun dels plans territorials parcials en què es dividia Catalunya. El PTMB va definir l’estructura general del territori de la Regió Metropolitana facilitant el camí perquè el planejament urbanístic metropolità després desenvolupés, sense contradir, la seves premisses.
Arran l’aprovació de la Llei 31/2010, el PGM coneix l’horitzó de la seva derogació, però aquest es conformarà mitjançant un procediment molt lent, atès que primer s’ha d’aprovar definitivament el PDUM, i després aprovar el Pla d’Ordenació Urbanística Metropolità (POUMET). El ritme del PDUM és feixuc, en part per la seva complexitat. L’acord de l’Avanç fou el març de 2019 i el d’aprovació inicial ha estat el març de 2023. Resulta plausible que l’aprovació provisional no sigui fins a finals del mandat municipal 2023-2027, sense descartar que es pogués produir una segona aprovació inicial, que encara endarrerís més el calendari. Tot i el majúscul desplegament de recursos humans i tècnics en l’elaboració del planejament metropolità i la possibilitat de treballar simultàniament els dos plans, difícilment el POUMET no es pugui aprovar inicialment fins a entrat el mandat municipal 2027-2031.
Aquest decalatge temporal a l’espera que s’aprovi el POUMET té alguns inconvenients:
- La convivència entre el PGM encara vigent i el PDUM en aquelles regulacions contradictòries. Discordàncies que convé regular bé en les normes urbanístiques del PDUM.
- La convivència entre els plans d’ordenació urbanística municipal no regits pel PGM i el PDUM. Situació que afecta a Barberà del Vallès, Badia del Vallès, Castellbisbal, Begues, Torrelles de Llobregat, Cervelló, La Palma de Cervelló, Sant Andreu de la Barca i Corbera de Llobregat. Al respecte, el PDUM engloba 36 municipis, mentre que el PGM són 27. Aquest és un efecte que resulta molt desconegut. A les últimes eleccions municipals hi havia forces polítiques d’aquestes localitats que portaven al seu programa fer un nou Pla d’ordenació urbanística municipal, qüestió que el marc legal vigent no permet, doncs és confluirà en el POUMET.
El PGM té una marcada obsolescència. Si bé va ser innovador en el moment de l’entrada en vigor, corresponia a una realitat ambiental, econòmica i social molt diferent de la contemporània. Llavors estàvem enquadrats dins dels països en vies desenvolupament amb uns precaris serveis públics, el que explica la sobreabundància de reserves viàries previstes; només a la Serra de Collserola, que era referida com les Muntanyes del Tibidabo, hi ha 3 túnels previstos, dels quals només s’han executat el de Vallvidrera, i dues rondes de cornisa, feliçment desafectades. Hi ha també una proliferació de sòls urbanitzables no programats (no delimitats en llenguatge actual) i reserves extenses de sòl d’equipament d’interès metropolità com a falques que trenquen les continuïtats dels sòls rústecs. Una part d’aquests han estat suprimits l’any 2021 pel Pla especial de Protecció del Medi Natural i el Paisatge del Parc Natural de Collserola i la modificació del PGM d’acompanyament, però cal abordar la situació de Serra de Marina, Ordal i Garraf.
Com a resum d’aquesta introducció, cal un nou planejament urbanístic metropolità que afronti els grans reptes que tenim no només com a societat sinó també com a civilització: la lluita contra el canvi climàtic i la seva mitigació, la protecció efectiva dels espais naturals, l’impuls i preservació dels connectors biològics, la gestió circular de l’aigua, la prevenció i reaprofitament dels residus, l’eficiència, estalvi i implantació d’energies renovables, una mobilitat cada vegada menys depenent del vehicle privat, la reducció de les diverses formes de contaminació, en especial l’atmosfèrica, juntament amb els elements socials, com el dret a l’habitatge, la cohesió i l’equitat, entre d’altres.
En els articles posteriors analitzaré el contingut del PDUM i com dona respostes a les temàtiques plantejades.
Rafael Bellido Cárdenas. Advocat. Membre del Centre d’Estudis Comarcals del Baix Llobregat.
Fotografia: AMB