Publiquem avui el segon dels articles de l’advocat santfeliuenc Rafael Bellido sobre el PDUM.
El Pla Director Urbanístic de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (PDUM) és el segon Pla Director Urbanístic que es tramita dels previstos pel Pla Territorial Metropolità de Barcelona (PTMB). El primer ha estat el Pla Director Urbanístic de la Ròtula Martorell-Abrera, si bé sota dos instruments diferents, com a Pla Director Urbanístic d’Intraestructures, aprovat definitivament el 24 de juliol de 2020 i com a Pla Director Urbanístic d’activitat econòmica del Baix Llobregat Nord, aprovat definitivament el 14 de setembre de 2020 . És una dada preocupant, atès que el PTMB va ser aprovat pel Govern de la Generalitat l’abril de 2010, contemplant una quinzena de Plans Directors Urbanístics per les set comarques de la Regió Metropolitana de Barcelona. Per una altra banda, a partir de 2012, la Generalitat va preferir una eina legal nova: el Pla director urbanístic delimitació i ordenació de sectors d’interès supramunicipal, sota el qual, es van aprovar diversos sectors, que en la seva majoria han estat declarats nuls per sentències del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, invocant en alguns casos que ordenaven matèries d’una transcendència que havia de ser tractada dins del PDUM. Arran aquest criteri jurisprudencial es va modificar el Text refós de la Llei d’urbanisme per tal de coordinar millor el planejament impulsat per la Generalitat amb les competències de l’Area Metropolitana de Barcelona (AMB).
El PTMB regula bàsicament els espais oberts, els assentaments urbans i les infraestructures de mobilitat. El PDUM ha de concretar aquestes tres matèries dins de l’AMB. Un territori de 636 km2, que representa només el 2% de la superfície de Catalunya però on residien l’any 2021, 3.303.927 persones, el que suposa aproximadament el 43% de la població del país.
Aquest cicle d’articles que elaboro segueix la divisió material formulada pel PTMB. El present el dedico als espais oberts. No obstant per facilitar la comprensió del PDUM permeteu-me algunes anotacions que enllacen amb l’article introductori anterior.
El PDUM té un pare, el PTMB, i una mare, la Llei de l’AMB. Una parella que té la mateixa edat, essent disposicions del parlament i del govern de Catalunya de l’any 2010. L’únic ascendent més que esmentaré és el Pla Territorial General de Catalunya, de 1995, que malgrat sigui vigent, amb un horitzó temporal fins a l’any 2026, i representi la cúspide de la jerarquia del planejament territorial i urbanístic de Catalunya, gairebé no se’l té en ment, tot i que prevegi de forma assenyada un reequilibri de la població, fomentant els sistemes urbans de les ciutats de Lleida, Girona i el Camp de Tarragona.
Si tot quedés reduït a aquesta família seria relativament senzill planificar el territori. Nogensmenys, el planejament té condicionants que provenen d’altres fonts.
La legislació sectorial catalana tendeix a promulgar plans territorials sectorials, els quals regulen una única matèria per tot el principat. Es així com hores d’ara comptem, entre d’altres, amb: el Pla d’infraestructures de transport (2006-2026), el Pla de l’energia i canvi climàtic de Catalunya (2012-2020), el Pla de gestió del districte de conca fluvial de Catalunya i el seu programa de mesures 2009-2027, el Pla territorial sectorial d’infraestructures de gestió de residus municipals i el Pla d’espais d’interès natural. En elaboració es troba el Pla territorial sectorial per a la implantació de les energies renovables a Catalunya i el Pla territorial sectorial de l’habitatge. I s’esperen de nous contemplats en les lleis, com el Pla territorial sectorial d’espais agraris.
L’Estat té també instruments sectorials en el marc de les seves competències exclusives, com és el Pla d’infraestructures, transport i habitatge (2012-2024), el Pla director de l’aeroport de Barcelona o el IV Pla Estratègic del Port de Barcelona 2021-2025.
El planejament té potestat per classificar i qualificar el sòl sempre i quan no contravingui normativa i planificació dels organismes públics sectorials. Per aquesta raó sempre que es tramita un pla cal demanar informe a les administracions que es vegin afectades, que els emeten amb caràcter preceptiu i vinculant quan afectin aspectes de les seves competències.
Però no tot es redueix a competencies estatals i catalanes, doncs la selva sectorial s’ha fet més densa des de la incorporació a la Unió Europea. Es així com en els espais oberts, el Pla d’espais d’interès natural de Catalunya (any 1992) va incloure amb algun grau de protecció el 20% del conjunt del territori, mentre que l’Acord de Govern de 5 de setembre de 2006, que aprova la Xarxa Natura 2000, en aplicació de la Directiva 92/43/CEE, d’Hàbitats de la Unió Europea, va incloure el 31’7%. A més, fruit de l’aplicació de la Directiva 2009/147/CE d’Aus Silvestres, la Comissió Europea va emetre una carta d’emplaçament pel que fa al Delta del Llobregat en data 18 de febrer del 2021, que requereix la modificació de la delimitació de la zona d’especial protecció per a les aus (ZEPA) i evitar el deteriorament dels hàbitats naturals i de les espècies d’aus per a les quals es va designar aquest espai com a Xarxa Natura 2000. Aquesta exigència marca una prevalença de la legislació comunitària sobre l’estatal i la catalana que blinda per exemple l’estany de la Ricarda envers una possible ampliació de l’aeroport en virtut d’un nou Pla director d’aquesta infraestructura. La jurisprudència de la Unió Europea és reticent a reduccions d’espais de la Xarxa Natura 2000, atès que van ser protegits per fonaments científics. D’aquesta forma ho recull l’article 13.3 del Reial decret legislatiu 7/2015, de 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei del sòl i rehabilitació urbana, que assenyala que “només es pot alterar la delimitació dels espais naturals protegits o dels espais inclosos en la Xarxa Natura 2000, i reduir-ne la superfície total o excloure’n terrenys, quan així ho justifiquin els canvis provocats en aquests per la seva evolució natural, científicament demostrada. L’alteració s’ha de sotmetre a informació pública, que en el cas de la Xarxa Natura 2000 s’ha de fer prèviament a la remissió de la proposta de descatalogació a la Comissió Europea i la seva acceptació d’aquesta descatalogació.”
El PDUM ha rebut una bona herència. En l’aprovació definitiva del Pla General Metropolità (PGM) de l’any 1976, el sòl no urbanitzable representava el 35% del total de la superficie dels 27 municipis inclosos. El PTMB va incorporar l’any 2010 la totalitat del sòl no urbanitzable en el sistema d’espais oberts, la qual cosa ha comportat la protecció del 44’5% de la superfície total de l’AMB i la identificació dels connectors ecològics i fluvials a escala regional.
El PDUM proposa un augment del sòl no urbanitzable i del seu grau de protecció desenvolupant els espais de protecció especial i preventiva del PTMB. En concret, classifica com a sòl no urbanitzable més de la meitat de la superfície de l’AMB, el que representa un 5,16% més de la classificada pel planejament vigent (PGM + els altres plans d’ordenació urbanística municipal).
A destacar els espais d’alt valor agrari, com el Pla de Reixac a Montcada i espais d’alt valor biòtic i paisatgístic, com la pineda davant de l’aeroport, al Prat de Llobregat, el connector ecològic entre el Parc Natural de Collserola i la Vall del Llobregat o la part alta de la Riera de Canyars a Gavà.
L’augment del sòl no urbanitzable respon a diverses causes, entre les quals figuren:
- Ajustament de límits
- Incorporació de la nova delimitació del pla especial de protecció del medi natural i el paisatge del Parc Natural de Collserola i de l’ampliació de la ZEPA, en tràmit, del Delta del Llobregat.
- Parcs de vora que s’integren als espais oberts
- Sectors de planejament vigent d’alt valor que s’integren als espais oberts.
La memòria del PDU estableix com a reptes de la matriu biofísica:
- Preservar els espais naturals menys transformats
- Potenciar els espais agraris i la seva activitat
- Valorar el mosaic agroforestal
- Potenciar el valor identitari dels espais naturals agraris metropolitans
- Ordenar i regenerar les vores urbanes
- Reconnectar els assentaments urbans amb els espais naturals i agraris
- Articular els espais públics urbans, parcs i espais cívics de qualitat.
En virtut de les Directives 2001/42/CE i 2011/92/UE, transposades per la Llei 21/2013, de 9 de desembre, el PDUM se sotmet a avaluació ambiental i disposarà de Declaració ambiental estratègica prèviament a l’aprovació provisional. L’alternativa escollida d’ordenació és la denominada “creixement focalitzat”, Alternativa 3, que consisteix en potenciar una xarxa de centralitats metropolitanes ubicades en actuals sòls urbans i urbanitzables. En aquest sentit, la memòria del PDUM expressa, plana 300 que es “ … proposa un model de desenvolupament urbà basat no en el creixement i l’extensió, sinó en la compleció, la intensificació i la transformació dels teixits existents i del sectors de desenvolupament previstos en el planejament urbanístic vigent”
De les classes de sòl que la legislació urbanística contempla: sòl urbà, sòl urbanitzable i sòl no urbanitzable, en l’elaboració de qualsevol planejament general hi ha dues que no han de ser a priori controvertides perquè responen a una realitat fàctica.
El sòl urbà és aquell que compta amb els serveis urbanístics bàsics, que assoleix el summum si té a més condició de solar, sotmès només a llicència sense càrregues urbanístiques.
El sòl no urbanitzable és aquell que té uns valors connectors, naturals, agraris, paisatgístics o forestals.
La controvèrsia s’acostuma a concentrar en el sòl urbanitzable, que són aquells considerats necessaris i adequats per a garantir el creixement de la població i de l’activitat econòmica. Visualment sovint no es pot distingir entre aquest sòl i el sòl no urbanitzable. A més, la normativa diferencia entre el sòl urbanitzable delimitat i el no delimitat. El primer és aquell que disposa d’una programació temporal per ser transformat, mentre que el segon, resta sine die a un possible creixement de la trama urbana. La legislació especifica que el sòl urbanitzable mentre no es delimiti té el mateix règim que el sòl no urbanitzable. Qüestió fonamental per tal que no hi hagi cap indemnització si una modificació del planejament general el classifica com a no urbanitzable (desclassificació).
El PTMB va preveure sòls urbanitzables a extingir o reduir posteriorment pel planejament urbanístic. El PDUM extingeix (desclassifica) 19 sectors i redueix la superfície de 27. Els motius de la desclassificació responen a diverses casuístiques, com els pendents alts, l’existència de riscos naturals, la inundabilitat, evitar l’aïllament i models extensius de desenvolupament, una mala accessibilitat amb els teixits contigus o l’existència de punts crítics de connectivitat ecològica.
Els sectors desclassificats ocupen 187 ha, el 6,6% del total de superfície de sectors de l’AMB, i uns 687.000 m2 de sostre (el 4% del total dels sectors de l’AMB), del qual el 93% és principalment residencial (642.000 m2)i la resta es reparteix entre usos industrials (32.000 m2) i terciaris (13.000 m2). Suposen la reducció d’uns 6000 habitatges.
Els sectors desclassificats responen a una gradació que valora la sensibilitat del territori: molt alta o alta. Entre les primeres hi són un sòl residencial (clau 21) a Gavà, un industrial (clau 22 b) a Sant Vicenç dels Horts, un residencial (clau 21) a Montcada i Reixac o un residencial (21) a Pallejà.
Entre les segones, hi ha un sòl residencial (21) a Santa Coloma de Cervelló, un residencial (21) a Sant Climent de Llobregat i un sòl urbanitzable programat SUP-3 de Torrelles de Llobregat.
Els sectors que redueixen superfície són considerats de sensibilitat del territori alta, entre els que figuren Cal Seix a Pallejà, Industrial Nord a Santa Coloma de Cervelló, Camí de la Salut al Papiol, PP10-Depuradora/Sta Eulàlia 2 a Begues o residencial (20b) a Tiana.
Les reserves d’equipaments, que acostumaven a ser qualificades d’interès metropolità (7c), situades en sòl no urbanitzable es desclassifiquen per tal d’integrar-se en aquesta classe de sòl, tal i com va fer el Pla especial de protecció del medi natural i el paisatge de Collserola, aprovat definitivament l’any 2021.
El tractament que el PDUM fa dels espais naturals i seminaturals és integradora, sota la denominació d’infraestructura verda metropolitana. Si vols conèixer bé el PDUM t’has d’acostumar al seu ric lèxic de conceptes. La infraestructura verda metropolitana està formada per una xarxa que inclou tres grans elements: els espais oberts, l’estructura blava i l’estructura verda. Cadascun té diverses subcategories, que només referencio i remeto a les definicions que consten en el PDUM per raons d’extensió d’aquest article.
Els espais oberts són el conjunt de sòls d’interès natural i agrari que es preserva per reconèixer el paper cabdal en el manteniment de la biodiversitat, la regulació del cicle de l’aigua, la mitigació i adaptació als efectes del canvi climàtic, la prevenció dels riscos naturals i el subministrament d’aliments de proximitat. Són tots classificats com a sòl no urbanitzable.
Compta amb dos sistemes exclusius: els connectors passera i els parcs de vora, i tres zones que formen la matriu territorial de protecció agrària i forestal: àrees nucli, mosaic agroforestal i plana agrària.
L’estructura blava la conformen sistemes que travessen els espais oberts i el sòl urbà com els cursos fluvials i el litoral, així com els espais que intervenen en la regulació del cicle natural de l’aigua i la preservació de la connectivitat ecològica.
Està formada per 7 elements: connectors fluvials, costaner, eixos blaus urbans, canals d’aigua estructurants, espais d’interès per a la regulació d’avingudes, espai d’interès per a la recàrrega d’aqüífers i espai d’interès per a la regulació de l’escolament.
L’estructura verda són espais que vinculen la ciutat i la natura, resilients als efectes del canvi climàtic, aportant a les vores urbanes una qualitat ambiental. Pel seu caràcter fronterer inclou les tres classes de sòl.
Està formada pels següents elements: eixos verds estructurants, camins estructurants, espais lliures estructurants. A la seva vegada en el sòl urbà el PDUM distingeix 4 tipus d’espais lliures estructurants: parc estructurants, les places i jardins estructurants, els parcs equipats estructurants i els parcs connectors.
Per tal d’ordenar la transició entre els nuclis urbans i els espais oberts i garantir la connectivitat ecològica, el PDUM planteja dos àmbits puntuals: portes als espais oberts i punts crítics per a la connectivitat ecològica.
En els plànols d’ordenació hom pot observar com s’ha reflectit aquesta variada tipologia d’elements en tots els sòls que conformen la infraestructura verda metropolitana.
Per concloure aquest article, faig un seguit de reflexions:
Cada espai inclòs en el Pla d’espais d’interès natural (PEIN) ha de desenvolupar el seu pla especial de protecció del medi natural i el paisatge. Dels metropolitans, només el disposen el Parc Natural de Collserola i la Conreria-Mateu-Cèllecs. Resta pendent el Massís del Garraf, que té un pla especial que prové del text refós de la Llei del sòl de 1976, les muntanyes de l’Ordal i els espais naturals del Delta. L’obligació d’un pla especial de protecció del medi natural i el paisatge per a cada espai PEIN és un mandat de la Llei 12/1985, de 13 de juny, d’espais naturals. Aquests plans gaudeixen de rang de pla director urbanístic i comporten la modificació del planejament urbanístic vigent en tot allò que el puguin contradir. Cal que el PDUM reculli aquesta previsió i no els esmenti amb una terminologia que es presta a confusió com la de plans de protecció del medi rural i medi natural (Art. 141 de les normes urbanístiques). Pel que fa a Garraf convé que el PDUM reculli en la Memòria la petició de què la Generalitat el declari Parc Natural, tal com s’ha insistit per parts dels municipis i els consells comarcals que en formen part.
La connexió ecològica és una de les assignatures pendents del planejament i la gestió urbanística. Està mancada d’un pla territorial sectorial. El PTMB identifica els principals connectors ecològics mitjançant una fletxa als plànols d’ordenació per tal de garantir al màxim la permeabilitat ecològica entre les àrees amb d’interès natural i es remet al planejament urbanístic general posterior. L’empresa Barcelona Regional ha treballat un document denominat “Oportunitats de millora de la funcionalitat ecològica i paisatgística dels espais oberts de l’AMB”, de l’any 2015, actualitzat l’any 2019. Aquell mateix any, el Departament de Territori i Sostenibilitat publicava la “Cartografia de la connectivitat ecològica a Catalunya). El PDUM ha begut d’aquestes fonts i treballa amb detall la connectivitat. Al respecte, desclassifica 296 ha de les zones crítiques prioritàries per a la connectivitat afavorint-ne la seva conservació, que sumats amb el sòl no urbanitzable que es manté sumen 1.950 ha. Cal tenir en compte que alguna de les zones crítiques que el PDUM tracta com a sòl urbà o urbanitzable, són planificades com a parc connectors, que permetran una certa permeabilitat.
En matèria de connectivitat les principals xarxes són els connectors fluvials i el sistema de connectors passera, que són 4: Turó de Montcada, Puig de Pedròs de l’Obac (Sant Cugat del Vallès), Turó de la Gatxarella (Castellbisbal) i Espais Oberts entre Can Fatjó dels Aurons i el torrent de Ferrussons (Cerdanyola del Vallès- Sant Cugat del Vallès).
Bascula molt l’esforç connector entre Collserola i Sant Llorenç del Munt-Serra de l’Obac i entre Collserola i la serralada del litoral septentrional. Entre Collserola i Muntanyes de l’Ordal, i entre Massís del Garraf i Delta del Llobregat, la connectivitat té unes dimensions més modestes arran els assentaments urbans, alguns sectors en transformació i el pas d’infraestructures.
Al respecte, el PDUM expressa la seva incomoditat amb el planejament del Pla de Ponent, el qual no desclassifica, reconeixent-lo com a un punt crític de connectivitat ecològica metropolitana de prioritat mitjana entre l’espai natural del Garraf i les muntanyes del Baix amb el parc agrari i els espais naturals del Delta del Llobregat. Dins de les possibilitats legals que permeti el grau d’execució urbanística d’aquest sector, seria adient una proposta de reducció o d’increment de zones verdes amb tractament natural per augmentar la seva funció connectora.
La connectivitat ecològica requereix d’inversions importants atès que ha de permeabilitzar infraestructures que es van construir quan encara no existia avaluació d’impacte ambiental, i per tant, els projectes no van contemplar mesures correctores. L’agenda econòmica del PDUM preveu que per la infraestructura verda es destinin 697,23 milions € fins l’horitzó temporal de l’any 2050. Dels quals, 160,40 milions € provenen de les càrregues urbanístiques dels àmbits de referència metropolitana (actuacions en sòls urbans), 109,70 milions € no provenen de cap pla i per tant, han de ser inversió directa i els 432,13 milions € restants, provenen d’inversions de l’Estat, Generalitat i AMB contemplades a plans sectorials i agendes aprovats. És en total una quantitat important i amb un finançament incert. Caldrà cercar fórmules imaginatives per aconseguir aquests fons, sense renunciar a sol·licitar ajuts de la Unió Europea.
El sostre d’ús residencial admès en sòl urbà a l’AMB no inclòs en cap sector de planejament urbanístic dels que manté o proposa el PDUM suma 155.820.749,6 m². El sistema general d’espais públics assoleix els 31.600.647,4 m2 i permet una ratio total de 20,28 m2/100m2 de sostre. Un resultat encomiable per un territori tant poblat. No obstant, convindria analitzar si és possible desclassificar o reduir alguns sòls urbanitzables no delimitats o delimitats relatius a sistemes d’interès metropolità (Annex de les normes urbanístiques) que són de petites dimensions, entre 3 i 22 ha cadascun, per tal de facilitar l’augment de la infraestructura verda metropolitana.
Rafael Bellido Cárdenas. Advocat. Membre del Centre d’Estudis Comarcals del Baix Llobregat.
Fotografia del Parc Agrari del Baix Llobregat: Ajuntament del Prat de Llobregat